Covid-19: il Decreto legge 25 marzo 2020 ha abrogato le precedenti sanzioni e introdotto nuovi illeciti amministrativi.
La situazione di emergenza in cui ci troviamo è stata affrontata attraverso un insieme di norme, non sempre ordinate e coordinate, che ha portato a un certo caos normativo e sanzionatorio.
Risulta infatti assai complesso districarsi nel novero dei Decreti Legge, degli ormai noti Dpcm e dei provvedimenti di regioni e comuni e appare altrettanto difficile individuare esattamente le misure assistenziali previste, i divieti imposti e le sanzioni comminate.
Sennonché, neppure una situazione emergenziale come quella in atto può giustificare una tale incertezza; soprattutto quando a essere dubbie sono le sanzioni, penali e non.
Ebbene, la confusione che si è creata ha reso nuovamente necessario l’intervento del Governo, che ha cercato di riordinare la materia con il Decreto legge 25 marzo 2020 (https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2020/03/25/20G00035/sg).
Gli aspetti toccati dal Decreto sono molteplici. In questa sede, ci concentreremo sulle nuove sanzioni previste per l’inosservanza delle misure adottate per contrastare l’epidemia da Covid-19.
Covid-19 e sanzioni: la situazione ante Decreto legge 25 marzo 2020.
Come osservato qui (https://www.studiolegalepierotti.it/covid-19-quali-conseguenze-penali-per-linosservanza-dei-divieti-imposti/), il Decreto legge 23 febbraio 2020, n. 6, all’art. 3, comma IV aveva previsto una specifica sanzione penale per l’inosservanza delle misure di contenimento della diffusione del virus.
L’articolo, e con lui la sanzione, è stato espressamente abrogato per effetto del Decreto Legge 25 marzo 2020, n. 19.
E non poteva essere diversamente.
Il reato introdotto con il precedente Decreto, modellato sulla fattispecie p. e p. dall’art. 650 c.p., era una contravvenzione – notoriamente bagatellare – per la quale era possibile l’oblazione (art. 162 bis c.p.); ciò significa che risultava possibile estinguere il reato pagando la somma di euro 103,00, oltre le esigue spese del procedimento penale.
Si trattava inoltre di un reato procedibile d’ufficio. Se a tale caratteristica sommiamo l’ingente numero di denunce giunte nei giorni scorsi per le violazioni delle misure, otteniamo un unico e pessimo risultato: l’insostenibile aggravio di procure e tribunali, già alle prese con un enorme carico di lavoro e con evidenti problemi organizzativi, a fronte di ben scarsi risultati.
Si pensi infatti che soltanto nella giornata del 25 marzo sono state denunciate per la violazione delle misure di contenimento 5.774 persone e 101 titolari di esercizi commerciali (i dati sono reperibili qui https://www.interno.gov.it/sites/default/files/modulistica/monitoraggio_serviz_controllo_giornaliero_25.3.2020.pdf).
Covid-19 e sanzioni: la disciplina post Decreto legge 25 marzo 2020.
Le nuove misure di contenimento dell’epidemia da Covid-19.
Il Decreto legge prevede che, per contenere l’epidemia in atto, possano essere adottate specifiche misure, su parte del territorio nazionale o sull’intera penisola, da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri, del Ministro della salute e dai Presidenti delle regioni. Si tratta di misure:
- tassativamente indicate dalla norma;
- applicabili per periodi predeterminati, ciascuno di durata non superiore a 30 giorni, reiterabili e modificabili anche più volte fino al 31 luglio 2020 (termine dello stato di emergenza);
- che incidono, tra gli altri, sulla libertà di movimento delle persone, sul sistema sanitario e scolastico, nonché sulle attività commerciali e produttive;
- informate al principio di adeguatezza e proporzionalità.
Dopo aver delineato le misure di contenimento adottabili, la norma introduce poi all’art. 4 nuove sanzioni. Si tratta, come auspicato, di illeciti amministrativi.
Si segnala che l’articolo in commento non ha richiamato l’art. 2, comma II del Decreto; ciò comporta la non sanzionabilità ai sensi del nuovo illecito amministrativo dell’inosservanza delle misure adottate dal Ministro della salute.
Inosservanza delle misure di contenimento del Covid-19: la sanzione amministrativa introdotta dal Decreto Legge 25 marzo 2020.
Il mancato rispetto delle misure di contenimento è oggi punito, salvo che il fatto non costituisca reato, con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da 400 euro a 3.000 euro. Se la violazione avviene mediante l’utilizzo di un veicolo, le sanzioni sono aumentate fino a un terzo (quindi fino a 4.000 euro).
In caso di reiterata inosservanza della medesima misura, la sanzione è raddoppiata.
Non tutte le infrazioni sono tuttavia sanzionate: la responsabilità è esclusa quando la violazione sia stata commessa per stato di necessità, legittima difesa, adempimento di un dovere o esercizio di una facoltà legittima (art. 4 l. n. 689/1981).
Pertanto, non potrà essere sanzionato colui che, ad esempio, si allontani dalla propria abitazione per acquistare generi alimentari, medicinali o per assistere una persona che necessita di aiuto.
Inosservanza delle misure per attività commerciali, professionali e d’impresa: la sanzione amministrativa accessoria.
In caso di violazione delle misure previste per pubblici esercizi o per attività produttive o commerciali, alla precedente sanzione si somma quella accessoria della chiusura dell’esercizio o dell’attività da 5 a 30 giorni.
Come per la sanzione amministrativa principale, anche in questo caso la sanzione diviene più grave se si viola più volte la medesima misura; più precisamente, è applicata nella misura massima (30 giorni).
Appare il caso di evidenziare come la previsione della sanzione accessoria in misura fissa ai contravventori “recidivi” abbia sollevato fondati dubbi di legittimità costituzionale (sul punto cfr. sent. Corte Cost. n. 222/2018).
Infine, la sanzione accessoria può essere applicata anche in via cautelare: all’atto dell’accertamento delle violazioni delle misure, se necessario per impedire la prosecuzione o la reiterazione della violazione, l’autorità può infatti disporre la chiusura provvisoria per non più di 5 giorni.
Pagamento in misura misura ridotta.
Il Decreto ha previsto che, se il pagamento della sanzione avviene entro 5 giorni dalla contestazione o notificazione, si applica l’importo minimo ridotto del 30%: la somma ammonterà pertanto a 280,00 euro (art. 4, comma III D.l. 19/2020, art. 202, comma I e II e art. 2.1 CdS).
La norma risulta poco chiara sul punto. E’ infatti discusso se si possa applicare l’art. 108, comma II del D.l. n. 18/2020, che – in via transitoria ed eccezionale – eleva, fino al 31 maggio 2020, il periodo per accedere al pagamento in misura ridotta del 30% da 5 a 30 giorni. Nel dubbio, si consiglia di osservare il termine di 5 giorni.
Qualora il contravventore, invece, paghi entro 60 giorni, è ammesso a effettuare il pagamento nella misura minima di 400 euro.
Violazione della quarantena: la nuova contravvenzione.
Vi è un’ultima tipologia di violazione espressamente regolamentata dal Decreto. Il riferimento è alla condotta di colui che, sottoposto alla quarantena in quanto risultato positivo al virus, si allontana dalla propria abitazione o dimora.
Come già avvenuto per la fattispecie autonoma di reato modellata sulla contravvenzione ex art. 650 c.p. – oggi abrogata – il Decreto Legge n. 19/2020 ha introdotto una nuova figura di reato, la cui pena è individuata attraverso il rinvio all’art. 260 T.U. delle leggi sanitarie (R.D. n. 1265/1934).
Il Decreto non soltanto richiama l’art. 260 del Testo Unico ma ne modifica altresì la cornice edittale: per effetto della novella, la contravvenzione lì disciplinata è oggi sanzionata con l’arresto da 3 a 18 mesi e con l’ammenda da 500 a 5.000 euro.
In altre parole, la persona, positiva al virus e sottoposta alla quarantena che viola la misura, integra la nuova contravvenzione introdotta con il D.l. 19/2020 ed è sanzionata con l’arresto da 3 a 18 mesi e con l’ammenda da 500 a 5.000 euro.
Si tratta quindi di una contravvenzione non oblabile, stante la comminatoria della pena congiunta dell’arresto e dell’ammenda.
La nuova fattispecie di reato non si applica, invece, a coloro che violano la quarantena precauzionale. Si tratta della misura a cui devono sottoporsi i soggetti che hanno avuto contatti stretti con casi confermati della malattia o che sono rientrati dall’estero.
Vi è un’ultima questione da affrontare: quale rapporto vi è tra la nuova contravvenzione e il reato di cui all’art. 452 c.p.? La risposta è offerta dallo stesso Decreto legge: la nuova fattispecie, infatti, non trova applicazione se la violazione della quarantena integra il delitto p. e p. dall’art. 452 c.p. o comunque un reato più grave.
Ciò significa, ad esempio, che se il soggetto posto in quarantena non si limita a violare la misura ma contagia altresì una o più persone, dando origine a una potenziale epidemia, troverà applicazione l’art. 452 c.p. e non la contravvenzione.
Violazioni passate e future: da quando si applicano le nuove sanzioni?
Il legislatore ha depenalizzato la violazione delle misure di contenimento; contemporaneamente ha disposto l’applicazione retroattiva delle nuove sanzioni amministrative (art. 4, comma VIII D.l. n. 19/2020). Ciò significa che:
- le condotte precedenti all’entrata in vigore del Decreto non integrano più il reato di cui all’art. 3, comma IV D.l. n. 6/2020 (si tratta della contravvenzione modellata sul reato ex art. 650 c.p.);
- i procedimenti penali pendenti dovranno essere archiviati;
- tutte le condotte, ante e post Decreto legge, sono soggette alle nuove sanzioni amministrative.
E’ necessaria una precisazione. Le violazioni commesse prima dell’entrata in vigore del Decreto legge n. 19/2020 sono sottoposte alla sanzione amministrativa, ma nella misura minima ridotta alla metà (pari a 200 euro).
Tale correzione era necessaria per rendere la disciplina compatibile con il principio di irretroattività di cui all’art. 25, comma II Cost.. Difatti le sanzioni amministrative punitive possono essere applicate retroattivamente solo se non comportano una punizione dell’agente più severa di quella alla quale questo sarebbe stato sottoposto in base alla legge vigente al tempo del fatto.
I reati di cui all’art. 650 c.p. e all’art. 260 del T.U. sulle leggi della sanità rimangono applicabili?
No, come espressamente previsto dall’art. 4, comma I del Decreto.
E le altre fattispecie penali?
Sì. Se con la violazione della misura il trasgressore integra ulteriori ipotesi di reato, egli sarà sottoposto a procedimento penale. Per l’analisi delle fattispecie rilevanti si rimanda a https://www.studiolegalepierotti.it/covid-19-quali-conseguenze-penali-per-linosservanza-dei-divieti-imposti/.
Dott.ssa Claudia Gnesi
